LA “SFOGLIATELLA” DEI SINDACI: NO AL PIANO DI RICOSTRUZIONE

Come ampiamente annunciato in primis dal sindaco casamicciolese Giosi Ferrandino, i sindaci del Comune del cratere – con lui anche Giacomo Pascale e Stani Verde – hanno trasmesso al governatore Vincenzo De Luca e per conoscenza al commissario straordinario Giovanni Legnini la nota di rigetto del piano di ricostruzione varato dalla Regione Campania. Eccolo integralmente:

******************

I sottoscritti Sindaci dei Comuni di Casamicciola Terme, Giuseppe Ferrandino, Lacco Ameno, Giacomo Pascale e Forio, Stanislao Verde, in relazione al piano di ricostruzione posta sisma e post frana adottato dalla Regione Campania espongono quanto segue. Con DRGC n.412 del 31 luglio 2024, pubblicata sul BURC il 4 agosto 2024, la Regione Campania ha provveduto ad adottare il Piano di Ricostruzione ( PdRi) , previsto dall’art. 24 bis del decreto legge n.109 del 2018, convertito con modificazioni dalla legge 16 novembre 2024, n.130, ora oggetto di procedura di approvazione, previo esame delle osservazioni che saranno presentate ed acquisizione dei pareri previsti dall’articolo 24 bis citato e dall’art. 2 dell’ordinanza commissariale 31 maggio 2022, n.17. Il Piano risulta adottato dopo molti anni dall’introduzione della disposizione di legge soprarichiamata ed in assenza della partecipazione dei comuni dell’isola di Ischia interessati dagli eventi calamitosi. I Comuni di Casamicciola Terme, Forio e Lacco Ameno ritengono pertanto doveroso e necessario evidenziare alla Regione Campania, con la presente nota, le principali criticità presenti nel PdRi adottato, offrendo indicazioni e suggerimenti in via di leale collaborazione e riservando ogni ulteriore valutazione in sede istituzionale, politica, amministrativa e giudiziaria. 

SINTESI DEI PRINCIPALI CARATTERI GIURIDICI E URBANISTICI DEL PDRI ADOTTATO 

In via generale, si deve osservare che il PdRi della Regione Campania appare, ad un primo esame, come un piano urbanistico di tradizione, basato sulla zonizzazione del territorio, vincoli espropriativi. ed ambientali, disciplina degli allineamenti e delle destinazioni d’uso, richiamo di indici planovolumetrici e standard. Tali finalità sono perseguite attraverso la divisione del territorio in due ambiti territoriali omogenei (A.T.O.), con conseguenti sub-articolazioni, per ciascuna delle quali sono previsti gli interventi “ammissibili”, le condizioni, le prescrizioni. Si tratta appunto di una metodologia tradizionale che non sembra tenere conto del fatto che, nei comuni dell’isola di Ischia tragicamente colpiti dal sisma del 2017 e dalla frana del monte Epomeo del 2022, non si è in presenza della necessità di un ordinario piano urbanistico di “costruzione” ma di un piano di “ricostruzione” degli edifici danneggiati con l’indicazione delle delocalizzazioni obbligatorie per ragioni di sicurezza nelle aree ad elevato rischio. L’art. 3 bis del decreto legge 24 ottobre 2019, n.123, richiamato dall’art.24 bis del decreto legge n.109 del 2018, è chiaro nell’ affermare che i Piani di ricostruzione autorizzano, anche in deroga ai vigenti strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica, gli interventi di ricostruzione “conformi a quelli preesistenti”, come meglio precisato anche dall’ordinanza commissariale 31 maggio 2022, nú.17 (art. 3, commi 3, 4 e 5) nonché dall’art.12 del decreto-legge n.189 del 2016. Questo principio inderogabile, che costituisce il principale strumento di semplificazione e accelerazione della ricostruzione, non viene ribadito dal PdRi che sembra piuttosto attardarsi nella previsione di nuove prescrizioni sul patrimonio edilizio esistente, da realizzarsi con il rilascio del permesso di ricostruire anziché con S.C.I.A. edilizia, determinando un notevole e irragionevole sovraccarico dei procedimenti amministrativi di rilascio dei titoli edilizi di competenza dei comuni. Questo punto deve essere oggetto di un preciso e definitivo chiarimento pena il blocco della ricostruzione oltre che una palese disparità di trattamento nei confronti dei cittadini che hanno già presentato la domanda anteriormente all’ adozione del Piano, sulla base della normativa richiamata. Sempre in via generale, si deve in secondo luogo osservare che il PdRi non offre alcuna indicazione certa sulle aree ad elevato rischio oggetto di delocalizzazione per ragioni di sicurezza, fatte salve le sole previsioni di cui agli articoli 38 e 39 delle N.TA. che risultano però promiscue e di incerta attuazione poiché sono previste demolizioni di edifici, in modo confuso, sia per ragioni di sicurezza che di riqualificazione urbanistica e ambientale. Si tratta di ragioni ben diverse sotto il profilo della normativa applicabile, della dichiarazione di pubblica utilità ai fini degli espropri, delle procedure, dei finanziamenti (di cui i comuni non dispongono). In terzo luogo, analogamente ciò vale per le numerose previsioni che esorbitano dallo stretto ambito della ricostruzione, e quindi anche dalla contabilità speciale commissariale, essendo finalizzate agli obiettivi di riqualificazione del territorio (ridisegno urbano, infrastrutture, mobilità ecc.), per i quali non sono previsti progetti, procedure né risorse finanziarie, con il concreto rischio di apporre vincoli sugli immobili senza strumenti e mezzi per la concreta attuazione.

In sintesi, si richiamano per punti i principali connotati del Piano e relative criticità. − Ai sensi dell’art. 1, comma 2 delle Norme tecniche di attuazione del Piano “Il PdRi è strumento urbanistico di natura speciale in considerazione delle funzioni che la legge attribuisce allo stesso” ed ha i seguenti obiettivi (art. 2, comma 2, NTA): ∙ ridurre le condizioni di vulnerabilità del costruito ed il rischio nei territori interessati dagli eventi sismici del 2017 e dagli eventi franosi del 2022; ∙ promuovere e sostenere la tutela e la gestione sostenibile della superficie agro-forestale e dei paesaggi rurali tradizionali; ∙ facilitare il rientro delle popolazioni nelle abitazioni recuperate, o in quelle realizzate in sostituzione di quelle non recuperabili a seguito dei danni provocati dai predetti eventi calamitosi; ∙ semplificare ed accelerare le procedure di ricostruzione coerenti con le finalità di legge e con l’Ordinanza n. 17/2022 emessa dal Commissario Straordinario per la Ricostruzione; ∙ incentivare la riqualificazione dell’abitato, in funzione anche della densità, della qualità dei servizi di prossimità e dei servizi pubblici, mediante interventi ecosostenibili, senza incremento netto delle superfici urbanizzate, favorendo, inoltre, l’efficienza energetica dei manufatti; ∙ riqualificare e rigenerare il territorio interessato anche attraverso la manutenzione, la ristrutturazione, la sostituzione e/o la demolizione degli immobili non funzionali agli obiettivi del Piano; ∙ promuovere la ripresa socio-economica sostenibile”. Si tratta di obiettivi in via generale condivisibili, sebbene assai generali e ambiziosi, ma con numerose criticità sotto il profilo attuativo. − Le N.T.A. del Piano, in coerenza con gli obiettivi richiamati, stabilisce espressamente all’art. 5, primo comma, che esso contiene previsioni relative sia agli immobili danneggiati dal sisma 2017 che a quelli non danneggiati dal sisma ma oggetto di disciplina delle trasformazioni per ragioni di riqualificazione urbanistica e ambientale dei comuni dell’isola di Ischia. Queste previsioni devono essere ben distinte tra loro poiché mentre gli interventi di ricostruzione hanno la copertura legale e finanziaria delle disposizioni commissariali nulla è dato sapere circa gli altri interventi infrastrutturali e di riqualificazione urbanistica e ambientale ( norme, competenze, procedure, risorse finanziarie ecc.). − Tra i principi generali del PdRi risultano inoltre i seguenti: ∙ “[…] La ricostruzione pubblica e privata nei comuni dell’isola, in ossequio a quanto previsto dall’ordinanza commissariale del 31 maggio 2022 n. 17 è ispirata, in via prioritaria, ai principi di messa in sicurezza degli edifici e del territorio, di ecosostenibilità degli interventi, di “incremento zero” delle volumetrie e delle superfici urbanizzate, di riduzione dei consumi energetici e di contestuale risanamento dei danni provocati dal sisma” (art. 1, comma 5 NTA); ∙ “Il PdRi, per i beni paesaggistici di cui all’articolo 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, se conforme alle previsioni e alle prescrizioni degli articoli 135 e 143 del medesimo Codice dei beni culturali e del paesaggio, ha valore di Piano Paesaggistico per i territori interessati appositamente perimetrati nella tavola DO.1 “Perimetrazione del Piano di ricostruzione” (art. 5, comma 3 NTA); ∙ “Le aree di sedime degli immobili non ricostruibili in sito, a seguito della concessione del contributo di ricostruzione – in applicazione di quanto disposto dal comma 4 dell’articolo 24-bis della legge 16 novembre 2018 n. 130 – sono acquisite di diritto al patrimonio comunale con vincolo di destinazione ad uso pubblico per la dotazione di spazi pubblici in base agli standard urbanistici di cui al decreto interministeriale del 2 aprile 1968, n.1444. e per gli interventi di riqualificazione urbana in conformità alle previsioni del PdRi (art. 5, comma 6 NTA)”. Circa il primo principio non può che esprimersi condivisione ma deve essere chiaro che ciò viene interpretato dai Comuni come una conferma della disciplina degli interventi di ricostruzione, finalizzata al rilascio del contributo commissariale, contenuta nell’ordinanza commissariale 31 maggio 2022, n.17, che i Comuni interessati continueranno ad applicare anche dopo l’adozione del PdRi. L’ art. 5, comma 5 delle N.T.A. stabilisce che “l’approvazione del PdRi equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza di tutte le opere, gli edifici e gli impianti in esso previsti”. Tale disposizione, come noto, costituisce ai fini giuridici e pratici l’avvio della procedura di esproprio degli immobili per pubblica utilità: sarebbe opportuno precisarne e limitarne gli ambiti e gli interventi risultando altrimenti tale disposizione insostenibile e persino tale da ingenerare notevoli preoccupazioni nei cittadini “espropriandi”. − Di particolare rilievo, risulta anche l’art. 6, primo comma, delle citate NTA, confermato dal comma secondo del medesimo articolo, che stabilisce che “Le destinazioni d’uso degli edifici e delle aree di loro pertinenza previste dal PdRi prevalgono rispetto alle previsioni dettate dagli strumenti urbanistici comunali”: sostanzialmente, si sovrappongono “in via gerarchica” alla disciplina dei piani e dei regolamenti comunali. Si tratta di un effetto abnorme, irragionevole, poiché nessuna norma di legge prevede una tale natura “totalitaria” del PdRi che ben può limitarsi a taluni contenuti e non alla sostituzione di tutte “le destinazioni d’uso degli edifici e delle aree” previste dalla pianificazione comunale. Pertanto, si propone di limitare tale disposizione agli interventi di “nuova costruzione” o di ricondurla tra gli “indirizzi o direttive” del PdRi e non certo tra le prescrizioni. Ciò tanto più vale ove si consideri che l’art. 13 delle N.T.A del Piano disciplina nuove e molteplici destinazioni d’uso riferite agli immobili edificati, mentre è agevole osservare che i contributi commissariali per gli interventi di ricostruzione possono essere concessi solo con riferimento alle destinazioni d’uso stabilite (sostanzialmente “usi abitativi e produttivi”) dall’art. 20 del decreto-legge n. 109/2018, convertito dalla legge n. 130/2018, in essere al momento dell’evento sismico. É infine qui sufficiente rilevare che l’art. 8 delle N.TA. contiene la disciplina delle “unità minime di intervento” (U.M.I.) ma non risulta chiaro cosa avviene in caso di diversa volontà dei proprietari. Inoltre lo stesso articolo attribuisce alla Giunta comunale il potere di decidere, in caso di proposta di riperimetrazione delle U.M.I., circa i titoli edilizi e ciò in palese contrasto con i principi della legge 241/1990 e s.m.i. nonché del Testo unico dell’edilizia poiché tali decisioni sono di competenza degli organi tecnici comunali e non di quelli politici. 

SULLA COOPERAZIONE COMUNALE NELLA PIANIFICAZIONE SOVRACOMUNALE 

Come già, osservato in precedenza, i Comuni colpiti dagli eventi calamitosi sono stati del tutto esclusi dalle attività di elaborazione del PdRi, fatta salva una riunione solo informativa nel mese di luglio, che viene così imposto “in via gerarchica” dall’alto, secondo un approccio del tutto inattuale e illegittimo nel sistema urbanistico nazionale e regionale nei rapporti ordinari tra i diversi livelli di governo. La cooperazione e la collaborazione istituzionale nella redazione e nella condivisione degli atti di pianificazione sovracomunale è un principio ampiamente riconosciuto della pianificazione territoriale già in via ordinaria e dovrebbe esserlo ancora di più, a fortiori, quando si tratta di ricostruire comuni fortemente danneggiati da eventi calamitosi. Secondo giurisprudenza consolidata, “il sistema della pianificazione territoriale urbanistica successivo alla riforma costituzionale del 2001, caratterizzato dalle leggi regionali c.d. di “seconda generazione” si presenta in maniera ben diversa da quello riveniente dalla legge urbanistica del 1942. Esso risponde, cioè, ad una visione meno “gerarchica” e più armonica, che vede nella leale collaborazione, oltre che nella sussidiarietà, i teorici principi ispiratori delle scelte. La pianificazione sovracomunale, affermatasi sia sul livello regionale sia provinciale, si connota pertanto per una natura “mista” relativamente a contenuti -prescrittivi, di indirizzo e di direttiva – nonché per la flessibilità nei rapporti con gli strumenti sottordinati. La pianificazione comunale a sua volta non si esaurisce più nel solo tradizionale piano regolatore generale, ma presenta un’articolazione in atti o parti tendenzialmente distinti tra il profilo strutturale e quello operativo, e si connota per l’intersecarsi di disposizioni volte ad una programmazione generale che abbia come obiettivo lo sviluppo socioeconomico dell’intero contesto” (ex multis,v. Cons.Stato, sez. II, 16 novembre 2020, n.6263). Neppure la stessa legge regionale in materia di governo del territorio appare rispettata. La legge Regione Campania 22 dicembre 2004, n.16, come di recente novellata dal L.R. 29 aprile 2024, n.5, stabilisce infatti all’art.2, secondo comma, che la medesima legge provvede a: a) individuare le competenze dei diversi livelli istituzionale, favorendone la cooperazione secondo il principio di sussidiarietà; b) garantire il rispetto dei principi di trasparenza, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, mediante la semplificazione e la razionalizzazione dei procedimenti di programmazione e pianificazione; c) assicurare la concertazione dei diversi livelli istituzionali con tutte le organizzazioni e associazioni la cui missione è connessa alle politiche territoriali, ambientali e urbanistiche. L’articolo 4 della L.R. 22 dicembre 2004, n.16, intitolato “cooperazione istituzionale nei processi di pianificazione”, stabilisce espressamente che “tutti i soggetti istituzionali titolari di funzioni di pianificazione territoriale e urbanistica informano la propria attività ai metodi della cooperazione e dell’intesa (comma 1). La Regione Campania promuove il coordinamento e la cooperazione tra gli enti locali e i soggetti titolari di funzioni relative al governo del territorio anche per mezzo di specifiche intese con le amministrazioni interessate” (comma 3). Della collaborazione e della cooperazione tra livelli istituzionali non vi è traccia alcuna nel PdRi adottato dalla Regione Campania e ciò costituisce un grave vulnus nei rapporti istituzionali poiché non è possibile né legittimo esautorare i Comuni dalle prerogative costituzionali in materia e, di fatto, “commissariare” i sindaci dei Comuni colpiti. Si può sostenere che i Comuni saranno sentiti successivamente all’ adozione del Piano di ricostruzione ma ciò non risolve affatto il problema: in primo luogo, perché il Piano adottato unilateralmente dalla Regione, per come è stato scritto nelle N.T.A., viene di fatto a sostituirsi in toto alla pianificazione urbanistica comunale dichiarandosi “ prevalente” su ogni disposizione comunale in contrasto; in secondo luogo, perché lo stesso art.3 bis del decreto legge n.123 del 2019, prevede che le Regioni “ possono adottare il PdRi, “acquisito il parere favorevole della Conferenza permanente (…)”, in cui siedono i Comuni interessati, condizione questa del tutto inattuata. Si rammenta che l’art. 24 bis, comma 2, del decreto legge n.109 del 2018, come convertito in legge, stabilisce chiaramente che “ per le procedure di approvazione del piano di ricostruzione si applica la disciplina di cui all’ art. 3 bis del decreto-legge 24 ottobre 2019, n.123…” e che tale norma prevede appunto, come sopra richiamato, che ai fini dell’ adozione del Piano, la Regione debba acquisire il parere della Conferenza permanente (ai sensi dell’ ordinanza 17/2024 “Conferenza di pianificazione”, n.d.r.). Il mancato rispetto di tale preciso adempimento costituisce un serio vizio di legittimità del PdRi ed una sostanziale grave lesione delle prerogative e delle competenze dei Comuni danneggiati. 

ULTERIORI RILIEVI SUI CONTENUTI DEL PDRI

Le N.T.A., gli elaborati e le tavole del Piano, contengono inoltre numerose inesattezze nell’identificazione di aree ed immobili e nella stessa classificazione dei rischi, in taluni casi veri e propri errori che dimostrano una conoscenza approssimativa dei luoghi e del territorio. Tali errori puntuali saranno oggetto di specifica comunicazione dopo che la Regione Campania si sarà pronunciata su quanto sopra osservato. Si contesta, inoltre, l’estensione al territorio dei Comuni di Lacco Ameno e di Forio della classificazione R4, per aree molto estese, dei territori comunali, potere questo riservato all’Autorità di Bacino che è tenuta all’aggiornamento del PSAI ai sensi dell’art. 5 quater del DL 186/2022. Tale scelta contenuta all’art. 14, comma 1, del Piano determina il blocco totale delle attività ricostruttive per molti edifici in considerazione del fatto che il Commissario Straordinario non dispone ad oggi dei poteri necessari per l’approvazione dei progetti di mitigazione strutturale del rischio idrogeologico su territori diversi da quelli di Casamicciola. 

LE CONCLUSIONI 

Le considerazioni svolte, con spirito di leale collaborazione, sono sufficienti in questa fase per evidenziare le principali criticità ed indicare rimedi e soluzioni. I Comuni di Casamicciola Terme, Forio e Lacco Ameno ritengono di dover esprimere forti e serie preoccupazioni per le scelte unilaterali compiute dalla Regione Campania che contribuiscono alla confusione e aumentano il rischio di un blocco della ricostruzione faticosamente avviata. Occorre ripristinare un dialogo costruttivo e intendiamo essere ascoltati nel merito delle scelte. Per garantire la continuità delle attività di ricostruzione e la certezza delle regole per i cittadini dichiariamo formalmente che, nell’esercizio responsabile delle competenze dalla legge attribuite ai Comuni, continueremo ad applicare ai procedimenti amministrativi di rilascio o controllo delle domande e dei titoli edilizi, le procedure e le disposizioni contenute nell’ ordinanza 31 maggio 2022, n.17 e nelle altre ordinanze commissariali vigenti. I sottoscritti comunicano che non provvederanno a pubblicare il PdRi adottato dalla Regione Campania, così come previsto dall’art. 2, comma 3, dell’ordinanza commissariale n. 17 del 31/05/2022, con la conseguenza che non decorreranno i termini per la formulazione delle osservazioni da parte dei cittadini e degli altri portatori di interesse. Chiedono alla S.V. di sospendere la procedura di approvazione del Piano adottato, promuovendo la partecipazione attiva dei Comuni, oltre che della Struttura Commissariale, in attuazione delle previsioni contenute nel sopracitato art. 3bis del DL 24/10/2019, n. 123. All’esito del riesame del piano con una procedura partecipata e rispettosa della previsione di legge sopraindicata, si chiede di provvedere ad una nuova adozione del Piano di Ricostruzione previa revoca della Delibera di Giunta n. 412 del 31 luglio 2024. Al Commissario Straordinario per la ricostruzione, che legge per conoscenza, si chiede di adottare le decisioni coerenti con i poteri attribuitigli dalla legge per proseguire il percorso di ricostruzione nel mentre avviato.